逐次创新、制度设计、稳步推进 农民工市民化的

         农民工市民化是随着农村劳动力地流动转移而提出的，随着城市化进程的加快，构建社会主义和谐社会的需要，农民工市民化已成为社会各界关注的焦点。近年来，党和政府出台了一系列关于农民工市民的政策，引领了农民工市民化的发展方向。但是，就目前来看，我国农民工市民化进程中的制度供给都是不完善的，户籍、就业、医疗、教育等一系列制度仍需进一步完善。如何通过改革创新进一步推动农民工市民化，将对未来经济社会发展产生全局性、战略性和历史性的影响。本文阐述了农民工市民化的概念及其渐进过程，通过分析我国农民工市民化的制度制约因素，从而提出了促进农民工市民化的现实途径。
        一、农民工市民化的概念及政策渐进过程
        1、农民工市民化的概念
       农民工是我国城市化进程中出现的一种独特社会现象，目前尚无统一的概念界定。三十多年的改革开放，造就了庞大的农民工队伍。2013年，农民工总量达2.63亿人，其中，外出农民工1.63亿人，“80后”的新生代农民工成为主体。2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定,农民工是指户籍仍在农村,进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者,是我国经济社会转型时期出现的特殊概念。市民化是一个社会学术语，部分学者认为，农民工市民化是指借助于工业化和城市化的推动，使传统农民在身份地位、价值观、社会权利及生活方式等方面向市民转化，实现城市文明的社会转变过程；也有学者认为，市民化是指作为一种职业的农民和作为一种社会身份的农民在向市民转变进程中，发展出相应的能力，学习并获得市民的基本资格、适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程。
        2、农民工市民化的政策渐进过程
       城市化的本质和核心是人口城市化，当前重点是促进农民工市民化。鉴于我国由农民到农民工，再由农民工到市民的“中国路径”，农民工作为流动人口将长期存在。近十年来以来，中央政府和地方政府也积极促进农民工市民化，出台了一系列相关政策，在制度上做出了许多创新。
农民工管理政策既要适应一定时期流动人口的发展趋势，又要契合政府的经济社会管理目标，不断进行适应性调整。建国以来，我国流动人口管理政策演变总体上可以划分为五个阶段：
        第一阶段(1949-1957年)：允许自由迁徙。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条把自由迁徙作为公民的11项自由权之一。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。这一时期城乡居民的居住和迁徙是自由的，对居民的迁出迁入只要求办理手续，没有附加限制条件。
       第二阶段(1958-1978年)：严格禁止流动。随着建国后流动人口大量进入城市，给城市造成很大压力，国家开始劝退农民回乡。1957年底中央提出制止农村人口盲目外流，1958年初颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，并逐步形成了一系列严格的户籍管理制度。这一时期，国家严格控制农村人口进入城市，城乡之间正常的人口流动都很少。
        第三阶段(改革开放初期到1990年代初)：限制流动。这一时期对人口流动的政策逐步放宽，政策基调是消除农民“离土”的限制，允许农民 “离土不离乡，进厂不进城”，大量农村富余劳动力进入乡镇企业转移就业，并开始往城市流动，但以省内流动为主。
        第四阶段(1990年代初到21世纪初)：允许流动。这一时期对人口流动的政策进一步放宽，流动人口服务工作开始受到重视，政策基调是消除农民“离乡”的限制，允许农民跨地区流动和进城打工。1995年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，提出了“因势利导，宏观调控，加强管理，兴利除弊”的工作方针，明确要求各地区各部门切实掌握人口流动情况，控制流动规模，引导有序流动，发挥人口流动的积极作用，保护流动人口的合法权益，预防和打击其中的违法犯罪活动，维护社会治安和管理秩序。1997年，根据中央要求，中央综治委下设了流动人口治安管理工作领导小组，负责统筹协调指导全国流动人口工作。
第五阶段(党的十六大至今)：鼓励有序流动和逐步稳定下来。这一时期，党和政府更加重视流动人口服务管理工作，确立了“公平对待，搞好服务，合理引导，完善管理”的工作方针，提出了出台了一系列政策措施。各地区各部门认真落实中央精神，流动人口服务管理工作取得了明显成效，公共就业服务体系不断健全，权益保护工作取得积极进展，子女教育问题受到重视，社会保障从无到有，卫生服务和计生服务不断完善，在城镇落户定居工作积极稳妥推进，各项基础性工作进一步加强。
        二、农民工市民化的制度制约因素 
       新制度经济学认为，制度实施的主体有政府、团体、个人三层次。其中政府处于核心地位，是制度的最大供给者、载体和基本的存在形式。而制度作为被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为，因此政府行为的制度约束，对于我国农民市民化的进程具有明显的推动或者抑制作用。政府所能够做到的就是分析阻碍农民市民化制度制约因素，并采取相应的对策加以解决。目前制约我国农民市民化的主要因素表现在以下几个方面：
  （一）户籍制度成为农民市民化最大的制度壁垒
   我国城乡二元分割的户籍制度格局目前虽然已经松动，附属于户籍之上的城乡利益差别明显缩小，但是农民进城仍然受到许多限制，进城的成本仍然偏高，户籍制度成为我国农民市民化最大的制度壁垒。农民进人县城《城镇》仍然需要缴纳社会事业建设费和其他费用等；越是城市成特大城市，城市建设费用中公共财政承担的比率越高，户籍中包含的社会福利越多。出于政府财政负担能力的考虑，以及对城市规模过度膨胀和城市病的担心，这些城市的户籍管理特别严格，对外来人口规模的限制最多，农民落户大城市的制度性成本最高。以上海为例，农民的进入需要先获得蓝印户口本3—5年后，方可按照有关规定向公安机关申请本市常住户口。经批准取得本市常住户口的，要按照规定缴纳城市建设费。取得蓝印户口的条件是：在本市投资100万元以上，或者购买商品住宅的面积和价格符合标准。上海市自1999年开始，还规定每年办理蓝印户口人数指标控制在1万人。因此，其负面效应的出理是必然的：（1）由于户籍壁垒的存在，加以城乡劳动力市场的失范行为，导致农村劳动力和城市居民在劳动力市场上仍然存在身份歧视。首先，在择业方面，农村劳动力进入正规部门就业受到限制，农民只能进入收入较低、工作环境较差的部门或者行业；其次，在劳动报酬方面，农村劳动力的工作报酬也处于劣势，得到的工作报酬低于劳动力的边际产量。（2）农民进城后子女教育问题相应出现。进城民工因为没有城市户口，子女入学接受教育会遇到很多困难和障碍，即使最终解决入学问题，赞助费等各种费用成本远远高于有户籍的城市人口；另一方面，城镇教育机构布局还欠完善，不合理，投入相对不足，也很难解除农民市民化的“顾后之忧”。
  （二）土地流转制度缺陷限制了劳动力资源的合理流动
  从改革开放以来，家庭经营承包制显示了它自身的活力和它与我国生产力水平相适应一面，但是家庭承包形成的土地细碎化，分散化经营的问题十分突出，适度的规模经营模式难以形成，从而无法获得规模效益。在这种情况下，农民进城势必造成两种后果：一方面农民进城因为无暇顾及土地，而导致农村大量土地弃耕撂荒；另一方面“人分口粮田，劳分责任田”的“两田制”，虽然在一定时期促进了劳动力与耕地的重组和配置，为农民提供了一种保障，但同时进城务工农民又要承担附加于这种保障之上农业税、承包费、订购任务等相应责任、这限制了进城农民完全从土地上解放出来；在农忙时节，不得不奔走于城乡之间，更加限制了市民化的规模和速度。与此同时，国内公开、合法的农业土地市场的缺乏和具体、合理的土地流转制度的缺陷，使得土地资源和劳动力资源因缺乏流动而凝固沉积，形成土地和劳动力资源的巨大浪费，非农业化、城镇化和农民市民化的“聚集效应”难以产生。
  （三）农村社会保障制度的发展滞后，增加了农民市民化过程的风险
  由于种种原因，中国的城市居民和农民存在着极端的区别：在中国城市，市民可以有最低生活保障、医疗保障、养老保险、住房补贴等社会保障，农民却无法分享这块可望而不可即的“蛋糕”，农业劳动力仍站在社会保障的一个“死角”。
  像上海、广州这样的开放城市每年便用外来劳动力达一百多万，他们大部分由于种种原因而没有纳入社会保障体系，所以劳资纠纷和诸多社会问题发生时，这些人往往处于弱势。因此，断时期农民市民化，农民不仅是关注城市户口这种外化形式，更加关注这本户口的背后给他们带来的各种内化的好处：相对稳定的收入和与城币居民同等的社会保障。现实的状况是：一方面，国家在重视农民的社会保障，但保障的范国、对象和能力有限；另一方面，进城农民大多数在私营企业或不正规产业或者行业就业，为了降低劳动力成本或是参保意识相对较整，进城农民的社会保障权益在操作上也很难覆盖到他们。农村社会保障体系不完善，社会保障水平低，城镇、外来劳动力没有被内入社会保障体系，失业（失地）、养老、医疗等问题没有得到解决，这成为制约农村经济发展和农民市民化的难题。
  （四）用工制度与农民自身素质之间存在着难以对接的沟带
  近年来，城市本身要消化不断增加的下岗职工，为了减轻就业压力和承担负荷，吸收农民工的大门开始逐年变窄，很多城市甚至或明或暗的出台了一些对农民工使用的限制措施，因此，这些弱势群体多集中在所谓的“3D”（Dirty脏、Dangerous险、difficult难）工种中，仅靠体力就业非常困难。另一个趋势是专业型、技术技能型就业，劳动力索质要求高，劳动力市场准入的门槛高，农村劳动力本来文化素质和劳动技能与市场要求还有很大差距，获得工作的机会更加不容易。加之，劳动力市场用工制度不健全，农民工的劳动权益屡遭侵害，表现在：用人单位侵害农民工取得合理报酬的权利；休息休假的权利往往得不到保证；工作环境恶劣，缺乏劳动安全保护；社会保险和福利权利缺失。这些因素在很大程度上挫伤了农民进城实现市民化的积极性。
三、推进农民工市民化的政策衔接
1、深化户籍制度改革
 
　　思路一:解决农民工市民化进程中土地问题的对策建议。
　　 1.加紧修订完善现有土地管理法律法规体系。修改《宪法》和《土地管理法》。其关键内容是界定土地所有权和使用权,保障土地权能,特别是界定清楚国家、农户个人、法人机构和城镇居民对土地各自的权益;确定土地交易规则,建立公开透明的土地市场运行体制;确定国家和各级政府对土地管理的责任、义务和权利;制定严格有效的农地保护制度等。制定有关农村土地使用权流转的法规。修改《土地管理法》、《物权法》、《担保法》中禁止宅基地流转的条款,按宅基地管理与房屋产权管理一体化的思路,按包括农村宅基地内的农村集体建设用地与国有土地同地、同权的原则,设计《农村宅基地管理办法》,以国务院规章的形式规范宅基地流转及管理,确保《宪法》、《土地管理法》要求的“土地的使用权可以依法转让”中所包含宅基地转让有法可依。
　　 2.制定城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合的具体办法。当前城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策从国家政策规定来看,还仅限于县域范围内,但国内重庆、成都等地已经开始在城镇范围内进行试点,试点过程中都存在着各式各样的具体问题,如重庆市开展的“地票”交易,就是基于城乡建设用地增减挂钩政策,其试点过程中存在着土地规划引导滞后、复垦项目监管机制尚未明确、复垦资金没有明确具体资金科目和来源渠道、农民权益保障等问题。而且这些政策的实施目前尚没有与吸纳农民工的数量结合起来,再考虑将城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合的办法推广到跨不同行政区之间,将会面临更多的困难和问题。当前应从局部试验开始,结合统筹城乡试验和国家主体功能区规划实施的需要,探索根据不同区域、不同功能区定位出发,制定符合各区域发展的土地差异化政策。围绕不同地区吸纳农民工的数量,制定城镇建设用地增加具体办法,实现既保护了有限的耕地,又促进了城镇化的进程。
　　 3.发展农地流转服务体系。加强农村土地流转登记制度建设,农村土地流转的方式、期限和具体条件,由流转双方平等协商确定,农村土地流转意向达成后,应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合作,并报所在乡镇农村土地流转部门登记备案,实行统一档案管理。凡没有登记的流转土地及其附着物不得进行担保、抵押和融资,不得再流转给第三方。有条件的地方可以探索建立农村土地流转保障金制度和土地复垦保障金制度。基层±地管理部门要加强对农村土地流转的指导、服务和管理。建议成立农村土地流转仲裁机构,配合司法部门协调处理和仲裁农村承包土地经营权流转过程中出现的各种矛盾与纠纷,规范流转双方的行为,保护流转双方的合法权益。农村土地流转发生争议或纠纷,流转双方可以执行依法协商解决,也可以请求乡镇和村两级土地流转服务中心调解。不愿协商和调解或协商协调不成的,当事人可以申请当地农村土地流转仲裁机构进行调解和仲裁,也可以直接向人民法院起诉。
　　 4.加快完善农民工社会保障体系。解决农民工土地问题的关键,是必须要有与之相匹配的健全的社会保障制度。依民工收入不稳定和社会保障制度的不完善,是农民工土地难以流转的关键障碍。尽管可以试行一些土地换社保换住房的办法,但毕竟其针对的农民工人群是十分有限的,试点地区都有着其特殊的背景。为更进一步地促进土地流转,必须要有健全的社会保障制度为支撑,在这一前提下,更有助于土地流转市场的建立于完善。一是已经市民化的农民工应享受与城镇居民同等的社会保障待遇,暂时难以做到的,应在原有城镇居民保障制度的基础上,针对农民工的就业特点及保障诉求制定适合农民工的保障制度,给予进城农民工基本生活保障、失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险等相应的保险种类,且在保险缴费方面应该考虑农民工收入的低水平及不稳定性,加快完善统一账户建设,促进跨区域流动。二是不能享受城镇社会保障待遇的,要继续完善农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度,尽早实现城乡最低生活保障制度的统一。
　　 5.规范地方政府的土地财政。农民工进城中涉及的土地问题很多与地方政府的土地财政欲望直接相关,如果没有相应的土地收益,地方政府就缺少了倾力服务的积极性,同时城镇化过程中也存在巨大的土地利用结构调整的增值收益,因此要使农民工土地收益得到保障,必须有地方财政制度改革相配套。多年来,我国各级地方政府依靠出让建设用地使用权获得了大量的城镇建设资金,客观上促进了我国的城镇化进程,改善了城镇群众的生活水平。在集体建设用地进入城镇土地市场之后,在加强保障农民工权益的同时,也应当考虑其对地方政府财政收入的冲击,避免影响城镇建设与城镇化进程。可以通过设计与农村土地流转相关税种的方式,规范地方政府的土地税收,增强地方财政收入来源,将随意性很大的土地财政规范为税收财政,通过这种透明的市场化方式,调节土地垄断及级差收益,解决土地变性升值的收益问题。同时要加强对税收、土地出让金使用的监督和管理。
　　 思路二:推进农民工市民化的财政政策。
　　1.在保障农民工享有均等化公共服务方面。增加对市辖区(特别是与郊区接壤的城区)发展教育、科普、公共卫生、文化体育、环境整治等事业的财政投入力度,显著提高经济强镇分享税收收入和土地出让金收入的比例,逐步形成按常住人口和实际业务量分配管理和运营资金的机制;严厉制止“招商引资”活动中的地价竞争,严格区分新设企业和既有企业的生产搬迁,堵塞政府收入流失;全面推行绩效预算管理,提高资金使用效率,提升政府公共服务水平;采取贷款贴息、收益补贴等措施吸引银行资金、民间资金参与市政基础设施建设,加快改善城市基础条件;市政服务应坚持市场化运营的原则,对于政策性低收费和地票价,政府应提供适当的财政补贴。
　　2.在推动社会保障转型方面。增加财政补贴,引导农民工积极参保“五险”;增加对工会维权的财政支持力度;按照“决策、执行、监督相分离”的原则,优化社保基金筹集、运营和管理机制;将社保基金纳入地方税收系统,合理分流相关人员,全面强化社保督导、执法功能,提高政策执行力;加强农民工参加新型社保的基础数据的整理与搜集工作,积极筹划划拨国有资本变现收入(或经营收益),一次性补齐社保基金的资金缺口。
　　 3.在推动农民工在城市安居方面。在廉租房建设方面,设立公共房屋运营公司,投入部分财政资金、土地出让金作为最初资本金,吸纳部分社保资金充当优先股,多渠道充实企业资本金;对支持廉租房建没的银行贷款给予财政贴息支持;允许农民工购买经济适用房,对购买经济适用房的贷款给予财政补贴;按照成本价划拨建设用地,大力支持经济适用房建设;借鉴一些地区推进“宅基地换住房”的经验,将因此增加的建设用地指标主要用于增加城市政策性住房土地供应;对于农民工参加“宅基地换住房”活动的贷款申请,应给予财政贴息支持;对企业建设职工宿舍给予适当的税收减免。
　　 思路三:“十二五”时期推进农民工市民化的政策建议。
　　 1.分区域推进户籍制度改革。对中小城市和城镇,取消城乡户籍差别,给公民迁徙自由,统一实行居住地户口。鼓励把那些在外地工作后回乡的人口吸引到本地城镇居住,对那些已经离开家乡外出的人口,如果在外地可以落户的,尽量提供方便。根据中央《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》精神,在一定时期允许采取带土地的政策地区,在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地,以解除农民进城的后顾之忧。对其他城市,包括全国特大、大中城市,采用累积居住年限制度逐步推进户籍制度改革和放宽入户条件。即在本地连续居住满一定年限,连续办理相关的各种证件,就业者连续若干年参加社会保险到一定时间后,就自动取得落户的资格。这种累积居住年限制度可以灵活变动,如在今后一段时间内可要求居住满5年,过一段时间后可规定3年,甚至1年,直至户籍全面开放。
　　 2.构建过渡性农民工社会保障制度。按照国务院相关政策安排,尽快提高统筹层次,推进农民工社会保障技术和管理上的创新,加快解决农民工“续保难”的问题,实现农民工保险关系随本人转移。尽快实现养老保险的全国统筹,结合国家养老保险试点,完善养老保险制度,将养老金分为基础养老金和个人账户养老金,其中,基础养老金由中央管理和统筹基金支付;个人账户养老金由地方政府管理,随本人转移,由本人缴存。参照成都市城乡统筹试点经验,推进发达省份(城市)率先实现农民T.与城镇职工的接轨,方法是:参加综合社会保险的农民工失业后,可以参照《失业保险条例》规定享受失业保险待遇;参加综合社会保险的农民工患病住院报销标准,改按城镇职工基本医疗保险办法执行;鼓励用人单位为农民工办理城镇职工社会保险,政府按社会保险缴费基数的一定比例给予用人单位一定年限的社保补贴。
　　 3.把农民工的住房安排纳入住房制度改革。要结合扩大内需的积极财政政策,调整支出结构,将其一部分投入转移到农民工市民化的安居方面上来,将农民工分期分批纳入城镇住房体系,在制度和计划上合理确定农民工的住房安排,大体从以下三个方面考虑:一是大力建设廉租房。各地政府的廉租房政策,不仅应针对城市居民,而且应考虑在城市中有相对固定工作的进城农民工。可采取补贴业主的方式将一些居民个人出租的“福利房”转化为廉租房。二是总结上海、宁波经验,在农民工集中地区建造社会性“民工公寓”和企业“员工之家”,以廉租房或经济适用房的形式租给或卖给农民工。三是推进农民I住房公积金制度,并将取得城市户籍的农民工尽快纳入经济适用房范围。可参照成都经验,只要连续缴纳综合社会保险或者城镇职工社会保险两年以上的农民工,首次在城镇购买住房的,可享受申购经济适用住房或限价商品房的政策;同时,在城镇规划建设面向农民工的政策性安居住房,以低于经济适用房的价格向已有偿转让或已经退出农村宅基地和房屋的农民工定向销售。
　　4.建立城镇和工业征用农地与农民工转为市民的指标挂钩制度。把增加非农占地与农民工市民化指标挂钩,可以使城镇扩张与城市化的真实成本建立起对应关系,遏制城市特别是大城市无成本约束的土地无限扩张冲动;同时,改变现在城市化和工业化过程中只无偿使用廉价劳动力而不承担相应的经济和社会责任的状况。
　　 5.对退出土地举家落户城镇的农户建立专项扶持基金。在土地制度上,允许和鼓励转为市民的农民工及其家属转让和出售其农用地承包权和宅基地使用权,并举家永久迁入城镇定居。国家及地方政府应对农民工及其家属转为市民、退出农村制定具体操作办法,作出农民可选择的制度安排。各级政府应对退出土地举家落户城镇的农户,根据各地不同情况,建立专项扶持基金。
　　 6.进一步完善农民工子女教育制度。一是各地义务教育阶段入学率、巩固率指标的考核,应由原先按照户籍人口为基数变为以常住人口为基数。二是加大对城市政府职责的监督,对未能尽职尽责解决农民工子女义务教育问题的地方,加大惩罚力度,确保制度安排的实施。三是明确各级政府的支出责任,对存在困难的流人地给予必要的财政转移支付。
　　 7.加强对农民工的职业技能培训。一要整合来自教育、农业、劳动、科技等部门的资金渠道和培训资源,改变目前各种培训实体各自为政、缺乏沟通与协作、专业重复设置、教学设备及师资分散等现象。二要增加对职业技能培训的投入。为全力落实全国农民工培训规划,各级财政应加大对农村劳动力的职业技能培训的扶持力度。中央财政安排专项资金,各省、市、县级财政按照一定的比例安排配套资金对参加培训的农民工进行补贴。三要针对不同的农民工群体,采取不同的培训方式与内容。劳务输出地区主要针对初次外出就业的农民工实施初级职业技能培训,培训的内容以基础的职业技能为主,范围可以广一些,以集中培训方式为主;劳务输入地区的培训应以中、高级职业培训为主,主要体现专业性,以提高能力为主。
思路四:促进农民工市民化的几项对策。
　　 一是进一步破除影响农民工权益和市民化的体制障碍。把常年在城镇就业,愿意和能够在城镇定居的农民丁转变为城镇居民。充分发挥城市群和中小城市、小城镇在农民丁市民化进程中的作用。吸收大量农民工的沿海三大城市群和其他较小城市群,大部分的加工制造业和农民工就业,实际是在城市群中的中小城市、小城镇。全国47%的农民工在小城镇就业、生活,连同在中小城市务丁的农民工,占到农民丁总量的2/3。因此当前尤其要把破除二元体制、推进农民工市民化的重点放在中小城市、小城镇。
　　 二是拓宽农民工市民化的资金来源渠道。
　　农民工市民化的社会成本中,需要中央和地方政府支付的主要是城市基础设施(及服务)、教育培训和部分社会保障成本;其他的生活、住房、社会保障成本,则由农民工或企业承担。住房成本虽是农民工承担,但政府要以城镇居民人均居住成本为标准,将常年就业农民工的居住问题纳入地区居民住房保障范围。
　　拓宽农民工市民化社会成本的资金渠道,关键在于正确认识、调整对农民工的“取”、“予”关系和政府财政的使用结构。多年来对农民工“多取”、“少予”,他们对企业和政府财税做出的贡献,与其分享的劳动报酬、公共服务相差很大,做出调整是应当的。这不是对农民工的恩赐,而是公共服务的均等化,企业分配的合理化。随着中央和地方财力增长,承担有关成本已有可能,只是要求财政使用结构进一步向公共服务型转变,增加与农民工市民化相关的社会基础设施投入。这种成本付出,会涵养不断积累技能和经验的人力资本,由农民工进城定居强有力地扩大内需、促进第三产业发展、带动乡村发展、促进社会和谐。不论从城市政府还是从国家战略来说,这都是事半功倍。
　　 为此,一是要靠企业发展和农民工的辛勤劳动,在兼顾企业发展需要的条件下,改变农民工工资过低和缺乏社会保险的状况。二是政府在公共性大的教育、培训、基础性社会保障等方面承担应有的责任,解决农民进城的基本公共产品供给。
　　 三是解决农民进城的户籍问题和承包土地权益保障问题。解决农民进城的户籍问题要两策并进,(1)要把符合条件的农民工逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇的户籍限制。实行以具有稳定就业一定年限、固定住所(包括租房)和居住期限为基本条件的户口迁移准入制。(2)要进一步剥离附着在户口上的不公平福利制度,逐步将农民T纳入本地各项社会管理,促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。
　　 对农民进城过程中的承包土地权益,一要确权、维权、扩权。把承包经营权证落实到户,发放宅基地使用权和农房产权证,把集体资产折股量化到人。禁止违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地。农民工可自愿、依法、有偿流转承包经营权。赋予农民对承包土地、宅基地、农房、股权更大的处置权。二要尊重在城镇定居落户农民工的土地承包财产权利,其土地承包权益不能随意剥夺,而应通过市场转让获得财产收益,作为进城的一个资本来源。既允许以多种形式转让土地等资产、增加财产性收入,把土地让渡给从事农业的农民,扩大经营规模,促进农业发展;也允许进城落户的农民继续拥有这些资产,可以折价入股,带股进城;也可以保留土地承包权,依法流转。
 
一是落户转市民沉淀一批。以户籍制度改革为突破把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，扎实提高城镇化质量。合理设置落户条件，尽快把有落户意愿和能力的流动人口在各类城市特别是中小城市和小城镇沉淀下来，使流动人口总量平稳减少，逐步终结农民工现象。
二是常住均服务稳定一批。以加快基本公共服务均等化为核心消除差别待遇，推动流动人口共享发展成果。对暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的流动人口，根据权利和义务对等原则，梯度赋权，逐步使他们在流入地居住期间享受与户籍居民同等的公共服务和社会权益。
三是就近促转移消化一批。以实施区域总体发展战略为关键推动流动人口就地就近转移就业和居住，合理人口空间分布。通过加快产业结构调整和实施主体功能区战略，特别是大力发展县域经济和加强农产品主产区建设，就近消化一批农村剩余劳动力，减少人口大规模、跨地区流动，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。
四是留乡建新业吸附一批。以建设社会主义新农村为重点推动城乡统筹发展，培养新型农民。进一步加大公共资源向农村倾斜力度，逐步缩小城乡和地区差距，改善农村生产生活条件，大力支持流动人口返乡就业和创业，培养新型农民，合理减少人口流出规模。让留乡人口安居乐业，避免农村凋敝，促进“三化”同步发展。