深化财税体制改革、打造“大连经济升级版”

科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十八届三中全会指出，深化财税体制改革的基本方针是：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”
 
一、 财税体制改革的三大重点
财税体制改革作为经济体制改革顶层设计的重要内容，成为整体改革的关键环节。三中全会启动的新一轮财税改革，将主要从预算制度、税制改革、权责匹配的财政支出体制改革三个领域开展。其中，后两项改革对地方财税制度影响较大。
关于改进预算管理制度。全会强调实施全面规范、公开透明的预算制度。通过完善全口径预算，盘活存量资金，政府带头过“紧日子”。财政资金源于纳税人，应为纳税人服务。这几年中央政府各部门公开“三公经费”和各级地方人大审议和质询本级财政预算，为今后公共财政预算完全透明打开了通道。此外，还值得关注的两点，一个是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。另一个是建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。前一个从制度上有利于扭转地方财税征收和支出与GDP捆绑的通病，避免偏离区域经济增长差异化片面追求财税指标的误区，合理安排地方财政与经济发展的关系。后一个对于防范和化解区域性财政金融风险至关重要。近些年，地方政府通过地方融资平台等非正规方式举债，随意性强，收支不透明，资金使用效率低，债务风险增大。全国城市政府全口径累计负债超过了20万亿元。我们要汲取底特律破产的教训，要通过设定地方政府债务与年度GDP、财政收入建立预警比率，建立偿债机制，极具现实意义。
关于完善税收制度。有三点值得特别关注。一是全会提出要完善地方税体系，逐步提高直接税比重。目前,营业税是地方政府掌握的几乎唯一的主体税种,其收入大致占地方政府税收的一半以上。随着“营改增”全面推开，营业税将不复存在。无论是地方主体税种还是地方财政收支，都将由此面临极大冲击。要从根本上解决这一问题,必须重建地方主体税种以及地方税制体系。其中，推进个人所得税、保有环节房产税、资源税、遗产赠与税以及转征社会保险税等直接税的改革，对于拓展地方税基，挤压土地出让金的规模，清理不够合理、规范的收费和政府性基金，完善地方税体系意义重大。二是加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。地方政府自行制定的各类企业、各种开放先导区的税收优惠政策将统一由专门税收法律法规规定，按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则加以清理和完善。三是完善国税、地税征管体制。1994年的分税制改革奠定了现行中央税与地方税征收的体制。但也存在财力与事权难以有效匹配和中央与地方间财政关系缺乏基本规则等诸多问题亟待解决。全会提出保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。今后的税收征管可以考虑按照少共享税、多专享税的思路，以效率、公平、征管便利和收入充足为原则，切实增加各层级的专享收入规模，扩大直接税和地方税。
关于建立事权和支出责任相适应的制度。中央政府与地方政府之间的事权本质上是一种支出责任。近些年，我国各级政府财政收入结构与支出结构不够匹配，地方事权多而财权少，导致对土地财政的依赖。2012年，中央和地方政府收入占比分别约为48%和52%，而支出地方占比为85%，中央约为15%。本届全会提出要适度加强中央事权和支出责任。这种事权适当上收可以说是对以往事权过度下移的一种校正，有助于缓解各级地方政府的财政支出压力以及由此产生的各级地方政府“公司化”倾向。全会提出，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。这就较清晰地理清了中央与地方的事权和支出的责任边界。全会还提出“中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担”，这主要是指跨区域且对其他地区影响较大的公共服务。此举可以预期的是中央转移支付比例将会提高。目前，中央财政收入中约33%的收入由中央先集中再向地方转移，涉及资金规模近4万亿元。
 
    二、打造“大连经济升级版”
实现中华民族的伟大复兴，是13亿人民的“中国梦”，是党的十八大提出的战略构想。在新的起点上，如何书写“中国梦”的“大连篇”，关键在于以三中全会的改革部署为动力，打造大连经济的升级版。
大连作为东北经济区的龙头城市，经济总量和增长速度一直保持在领先水平。经济总量在全国副省级城市排名第6位，占辽宁省比重近三分之一，占全省财政收入的四分之一。大连经济增长不仅是辽宁经济实现升级的动力，更成为东北腹地经济转型的引擎。但是，距离升级版的经济目标，无论是质量效益，还是民生保障水平都有很大差距。
所谓升级版经济，不仅是一个新的概念，而且是一个新的思维、新的发展境界。这一新境界就是更优质量、更加协调、更加可持续。据胡润全球首富排行榜公布的数据，2013年美国的首富比尔·盖茨净资产为670亿美元，主业为投资和信息业。美国第二名为沃伦·巴菲特，537亿美元，主业金融投资。而大连的王建林成为中国大陆的首富，净资产为142亿美元，主业为房地产。管中窥豹，发达经济体的财富集聚依靠的是金融和信息，我们依然靠拼资源、拼投入，这就是差距。为此，升级版的大连经济，至少包含三个相互依存的升级：即：质量效益升级、民生就业升级和环境资源升级。
质量效益的升级版。大连自“十一五”以来，GDP增速平均保持在14%以上，GDP总量到2013年底可以跃升到8000亿元人民币，地方公共预算收入进入800亿元大关。但是这种速度和规模，是以重化工业为主导产业结构和大规模投资方式实现的。单位投资资金利润率、劳动生产率等指标低于全省水平。企业研发投入占销售收入的比重，发明专利占专利申请量的比例也低于其他先导城市。实现大连经济的质量升级，一是要大力改变粗放的产业结构，提升产业链、加大高附加值产业比重。大连石化、造船、装备制造和电子信息等四大支柱产业，近年来都遇到原材料工业产能过剩、船舶订单下降、国际原油价格攀升、光伏贸易纠纷等发展瓶颈，如何摆脱高能耗、高物耗、高投入的传统发展结构，推动产品换代和产业转型，实现装备制造业的高端化、高加工度化和高附加值化，提升产业链，推动现代服务业比重赶超一线城市，成为“十二五”乃至“十三五”时期亟待解决的现实课题。二要大力提升城市的自主创新能力。2010年，我国工业增加值率为23%，而日本是31.4%，美国是38.5%。如果我们通过技术创新达到日美的水平，就有30%-70%的提升空间。为此，依托创新驱动，挖掘新的增长潜力，更是大连长期发展的基石。
民生就业升级版。大连市在国内城市中属第一批人均GDP超过1万美元的城市。然而，大连人均GDP与人均可支配收入之比，在15个副省级城市中，却名列后排。其中2012年这个比值大连为26.70%，青岛为38.37%，宁波为44.64%，厦门为48.15%，深圳为48.90%。大连百姓的收入增长并没有与城市经济增长保持同步。再就大连居民家庭收入结构来看，工资性收入依然是主要收入来源，而工资外收入始终不高。其中经营性收入2012年仅占全部家庭收入的5.9%，在15个副省级城市中排名第12位，与南方城市的25%以上的比例差距太大。为此，如何既富城又富民，当属于大连一直难以破解的难题。要实现大连富民的升级，分配制度改革固然重要，但更关键的是致富道路的拓展和改革。就大连城市产出结构和分配结构来看，大连的经营环境的公平性急需改进。目前，大连非公企业对大连城市GDP总量贡献度超过65%，税收贡献超过50%，就业比重超过80%，新增就业比重超过90%。然而，大连的中小企业2008年以来，长期亏损或微利的企业占93.2%。城市创业环境十分不利。
资源环境升级版。大连素来以蓝天碧水闻名，生态环境优良是大连的一大优势。然而，伴随着工业化和城市化的步伐，区域资源环境的滥用和毁灭式开发已经给大连的发展带来了不可弥补的灾难。石化项目和重型项目的过度集聚，已经导致“化工围城”、高爆高燃高风险；高能耗、高水耗的项目过度上马，城市供水距离越来越远，由大伙房水库调水成本已经超过海水淡化的成本；从南到北成片开发的工业团地，掀起劈山填海的热潮，辽南无处不焦土；城市拓展成为地产商的盛宴，借建科技城、旅游城之名，大规模圈占土地，建鬼城、建高尔夫；畸形城镇化导致人口大竞赛，无视城市人均资源集聚的规律，中小乡镇也要争相建设百万人口的城市；近几年城市经济发展规划中最难完成的往往就是碳排放等几个约束性的生态指标。如何打造人口、经济、生态和谐发展的幸福、美丽城市，成为新的发展阶段680万大连市民的期望。